论公文请示事项的确立原则

一、确立职权范围原则
# `* ]8 }/ A% f$ T5 {1 v3 U
凡是下级行文机关职权范围内不能解决的问题和事项，诸如，对现行方针、政策、法令、规章、制度不甚了解，需要请求上级明确指示、解释或答疑才能办理的；下级机关需要办理的解决人、财、物等方面的问题，但本身又无权办理、无能处理、无力解决的；工作中出现了新情况、新问题，而又无章可循，有待上级明确指示才能办理的；因情况特殊难以执行现行规定，有待上级重新指示才能办理的；因意见分歧，思想无法统一，难以定夺，有待上级裁决才能办理的；下级机关职能部门就本身分管业务范围内出现的新情况、新问题所提出的解决办法和措施，却因职权所限不能自行向相关部门发布指令，必须请求上级机关审定批准后转发相关部门执行的，等等，均属于遵循公文请示职权范围原则的问题。
! L+ }' j, n  {; ~
- T; }/ }7 K/ L6 n& D1 t例如：
5 P0 J4 m/ m2 A
××加工厂关于执行绩效薪酬分配政策问题的请示
9 [* L- H, k2 z# w; H
××省劳动厅：
　　为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性，现就绩效薪酬分配政策两项具体问题请示如下：一是拟用××××年全厂超额利润的××%为全厂职工晋升工资，其中，××××年××月××日在册职工每人晋升一级，凡班(组)长和车间先进生产(工作)者再依次晋升一级，全厂技术突击组成员每人浮动一级工资；二是拟用××××年全厂超额利润的××%，一次性为全厂职工每人增发奖金，具体金额按劳动绩效（出勤率、完成额定和超额）计算。
0 @* `/ M# v+ h) ?1 j4 R　　以上请示，妥否，请批示。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××加工厂　　　　
3 T; [9 G% }% f- k" W( @0 Z　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十月二日　　
! g& m% k% K/ J. R9 {
　　这是一篇规范的例文。政策性的问题是个原则性问题。把握不准政策时，就应及时主动地向上级主管机关进行请示。例文的事项是为该厂职工“晋升工资和发放奖金”，之所以这样做，是“为全面贯彻绩效薪酬分配原则，进一步调动职工的劳动积极性”，这既符合职工的切身利益，又有利于调动职工的积极性，促进企业的长期发展。然而，企业面对全厂职工晋升工资和发放奖金这样的政策性问题，该厂不能超越权限范围自作主张进行决策，请示上级主管部门是必须的。因此，该请示提出的请示事项完全合乎职权范围原则。但下例请示却没有很好地把握这一原则：
* E& Y  o  X; O' g# V2 _
; u2 t. S  l, G, G2 K5 |　　　　　　　　　　　　　　　　　　关于《教职工借阅图书规则》的请示

××大学：

　　长期以来，我校图书馆(总馆)在教职工借阅图书方面情况混乱，很多教职工借书长期不还，个别教职工甚至根本没有办理借阅手续。其他分院也存在同样的问题。为形成良好的借阅秩序，经××分院研究讨论，特制订《教职工借阅图书规则》供全校教职工遵守。
以上规则如无不妥，建议批转各分院执行。
& A1 ?$ y' F( ?: a
　　附件：《教职工借阅图书规则》
0 W7 I3 g) t" @+ f1 \; q# C
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××大学××分院图书馆　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  二○○九年十月十日　　
: x& n" F! P* c% b% Q8 f& |
, D/ e9 |3 }  o; G2 h' J　　上述例文请示事项的确立所犯的错误是：《教职工借阅图书规则》是为规范全校教职工借阅行为的，根据权属关系，应该由学校总图书馆制定，然后呈请××大学领导班子审批。作为分院图书馆无权提出该请示。其本质问题是超越了行文单位的权限，违反了请示事项的确立职权范围原则。超越行文权限的弊端在于，它不仅扰乱了上下级的公文行文秩序，更严重的是破坏了上下级行政机关的权属管理关系，甚至给上下级之间造成误会和复杂的矛盾。

9 S% ?6 @  I8 A' e+ c1 A! x　　二、确立充分理由原则

　　“请示”主体中的“请示理由”与“请示事项”构成了密切的事理逻辑关系，请示事项的确立要以理由为前提，请示理由讲得合理而客观、充分而有力，请示事项的确立才有可信度和可行性。这是拟写公文“请示”的基本常识和要求，不仅有助于行文目标的实现，同时也为上级机关的批复提供了具有说服力和可信度的依据。例如某请示的主体部分：

　　由于近年我校招生规模不断扩大，造成学生住宿十分困难，现在住宿生有两人挤住一个床位的情况，这严重影响了学生的正常学习生活和身心健康，也给学校管理造成很大不便。为解决这一问题，我校拟建一栋六层7800平方米的学生宿舍楼。经工程技术人员匡算，共需资金××××万元，目前，我校已自筹资金×××万元，尚缺资金×××万元。恳请××市教育局能够给予缺口资金以支持。
; F$ Z. I$ ]2 p1 ]/ @
4 e. a$ |0 O1 K) R+ _) n4 W2 c　　上例请示中，学校所列理由充分，讲明了学校的现实情形和所遇困难，“招生规模不断扩大”、“ 住宿十分困难”、“两人挤住一个床位”等，同时也阐明了由此带来的隐患问题，“影响学生学习生活和身心健康”、“ 学校管理不便”，理由充分可信。在拥有充分理由的前提下，再提出了请示解决的问题，“拟建学生宿舍楼”、“尚缺资金×××万元”、“恳请××市教育局给予缺口资金以支持”等，所列“理由”与“事项”之间逻辑关系紧密，充分表明请示事项的必要性和重要性，这些都是上级批准请示事项的可靠、充分、有力的依据。该请示中提出的请示事项合乎充分理由原则。但下例请示却没有合乎这一原则：

9 N8 B, R2 H2 Q　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司关于解决××社区管理费用的请示

: {; s! ~" w6 S  V8 e+ j3 D% T××区管委会：

, n& B+ S, j) M! C　　××社区基础设施改造工程已全部完成，并于××××年××月××日正式通过上级机关的验收。上级机关××××年××月××日通知要求做好某社区的物业管理，我公司就该社区物业管理开办以及对改造后的社区进行有效管理，所需的必备配置物品及经费预算如下：
1 h5 c; C! ?8 r+ `5 d* l
　　……
7 E1 ~. Q% T6 X/ D
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　××物业管理公司 　　　
; @* z: g/ C: M　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月十一日　　

! }" ?1 C2 |  L/ Y! Q0 w5 J8 B　　上述例文存在的问题是：没有拿捏准确请示理由与请示事项之间的逻辑关系，而且请示事项含糊不清，违反了充分理由原则。我们通过仔细揣摩分析，该文目的是向上级申请支持购置物品的“费用”，“费用”是为了“购置物品”，以此达到上级对实施物业管理的要求。假如调整一下思路：先简略写出“基础设施改造完成并通过上级机关的验收”，然后写出“为保证对社区按时实施物业管理”，目前必须配置什么“物品”，再写存在的困难及配置不完备易产生的后果，最后顺理成章地写出请示事项，即“恳请上级机关全额拨付购置物品的费用”，理由与请示事项的逻辑关系就陈述清楚了，充分的理由也显而易见，这样才能得到上级的认同和批准。

5 ?( `- t0 @" o! v1 n; t) Y# v　　三、确立既定事实原则

　　确立请示事项要与上级机关以往或现行的规定和政策相衔接，以往或现行的规定和政策已经明确并已在下级机关工作中实施，则不必再请示上级机关而应由下级机关自行处理。如果已经成为既定事实的事项还有不足之处或新近发生了特殊情况，则需要作为“补充”事项向上级请示。

　　例如：

- F* k4 z1 H* A' Z# F: m* v　　　　　　　　　　　　　　　　　关于进一步发展××市特殊教育补充意见的请示
$ C( o- V: P: K+ P
××市人民政府：
" K) _' q& X0 \% Y! }. |
! d0 Y5 h7 ]0 k4 b" Q　　根据××教委、中残联《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》（教基〔××××〕××号）和××市政府《关于印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》（××府〔××××〕×××号）等文件要求，为巩固“××”期间特殊教育成果，保证××市残疾儿童少年义务教育“××”实施方案的完成，促使××市特殊教育事业进一步发展和提高，在贯彻执行市政府办公厅《转发市教委等部门关于发展××市特殊教育的若干意见的通知》（××府办〔××××〕××号）的基础上，结合××市实际，提出以下补充意见：

0 ^  H/ e1 K2 U　　……
; C. U& [! o; l
% a$ X1 i/ t  e. t% q: X　　以上请示如无不妥，请转发有关部门执行。
6 }+ R' @5 @& q4 G- N' [/ M/ A
1 j6 j0 z; C$ Z, K/ w% @　　　　　　　　　　　　　　××市教育委员会

' v1 n) p8 D( F' |/ Q& q　　　　　　　　　　　　　××××年××月××日　　
' @, Y5 C6 U: H  |
/ O8 n$ l) l" Y' E3 o2 E! S% |

3 H% `) P. f( S5 A　　这是一篇规范的请示。该请示正文首先列出《残疾儿童少年义务教育“××”实施方案》、《印发××市残疾人事业“××”计划纲要的通知》这两个已执行的文件和“巩固‘××’期间特殊教育成果”，表明“××市特殊教育”已在实施之中，特殊教育已经成为本市的既定事实。接着提出“为……，保证……，促使……，在……基础上，结合……”，在一连串的缘由句之后，确立请示事项为“提出以下补充意见”。值得注意的是，该请示不同于其他请示之处在于“补充”，表明已往实施的事项还有不完善的地方，提出“补充”的事项才有确立的必要和可能。因此，该请示提出的“补充”事项合乎既定事实原则。
* s7 R) l2 c3 Q1 ?9 T  |# p
9 B' Y, \/ v% t( U$ C　　下例请示则忽视了这一原则：

　　　　　　　　　关于财政拨款经费的请示

××省政府：

　　我局是全额拨款的事业单位，编制××人，均为全部事业编制，××××年财政拨款经费×××万元。我局实有在职人数××人，离退休人数××人。按照兄弟局同类事业单位年人均财政拨款在职人员××万元、离退休人员××万元的标准，我局财政拨款数应为×××万元，现缺口××万元。特申请今年财政拨款增加到×××万元。（注：请示时间在经费预算执行时间的前期内）
+ r5 ~$ s( R" F% p
　　特此请示，请批复。

& ~  R" J8 R* t, D# I　　　　　　　　　　　　　　　　　×××局　　　
5 g6 n3 z* V4 h* W
　                            二○○九年五月十一日
( j" R# @6 K& ]( u" [


　　上述例文存在的问题是：请示事项没有与当年的财政经费预算安排相衔接，违反了既定事实原则。按照我国现行的各级经费的拨付政策，财政经费一般以年度为单位拨付。该局的财政经费已在“年度财政预算”中划拨并在实施过程中，既定事实无法改变，从该请示的成文日期（注：请示日期在经费预算执行时间的前期内）中看出，该局的经费执行还没有过半。因此，上级机关原则上不予以审议该机关的财政资金的申请，当然，事实的结果是上级机关未能受理此类请示公文。
8 J9 J; x- k4 Y- `# c" V5 {& b
在贯彻科学发展观的今天，为了使行政公文“请示”在运行过程中更加科学和有效，我们在撰拟“请示”时，必须遵循请示事项确立的一些原则。这是各级行政机关行文规范的基本要求，这些原则无论是在公文撰拟理论上还是在行文实践中，均应得以充分的执行和体现，以使国家公文写作和公文处理工作更加规范化、制度化和科学化。作者：孟庆荣